Rapport du CTC : réduction des émissions de gaz à effet de serre au Canada
Dix leçons que le Canada peut apprendre des États-Unis en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre
Table des matières
- Introduction
- Après 1990 – Les émissions augmentent et l’Accord de Kyoto est négligé en Amérique du Nord
- L’Accord de Copenhague et la suite – Les États-Unis sont en bonne voie de ramener leur émissions à 4 % de moins que les niveaux de 1990, alors que le Canada a du mal à maintenir les siennes à 7 % de plus que les niveaux de 1990
- Réduction des émissions au palier fédéral des É-U – le plan du président Barack Obama
- Réduction des émissions au palier fédéral du Canada – aucun plan
- Émissions par secteur
- Émissions de GES du secteur de la production d’électricité
- Comparaison entre les provinces et les États
- Répercussions sur l’emploi
- Engagements internationaux en vue de la CdP 21 qui aura lieu à Paris – CPDNN
- Dix leçons
Introduction
Au cours du Sommet de la Terre tenu à Rio en 1992, les pays participants ont convenu de stabiliser les émissions de carbone aux niveaux de 1990. C’était il y a 25 ans.
Bien qu’une poignée de pays développés (y compris le Danemark, la Suède et le Royaume-Uni) ait donné le pas initialement en matière de lutte contre les changements climatiques, les États-Unis, qui ont longtemps traîné dans ce domaine, sont devenus les meneurs ces dernières années. Par exemple, en novembre 2014, Barack Obama, président des États-Unis, et Xi Jinping, président de la Chine, ont annoncé un engagement commun à l’égard des changements climatiques selon lequel les États-Unis sont censés réduire leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) de 26 % à 28 % et la Chine est censée s’assurer que ses émissions de gaz carbonique (CO2) atteignent leur maximum en 2030 et que 20 % du total de l’énergie produite soit tirée de sources renouvelables d’ici 2030. Cet engagement et de nombreuses autres initiatives récentes ont permis aux États-Unis de réussir à réduire leurs émissions nationales de GES pendant que celles du Canada ont continué à augmenter. Par rapport aux États-Unis, qui atteindront fort probablement leur objectif de Copenhague en 2020, le Canada manquera grandement à ses engagements pour 2020 et 2030. À l’heure où la plupart des pays s’efforcent vraiment de lutter contre les changements climatiques, y a-t-il des leçons que le Canada, qui traîne depuis longtemps dans le domaine des changements climatiques, peut apprendre de son voisin du sud?
Après 1990 – Les émissions augmentent et l’Accord de Kyoto est négligé en Amérique du Nord
Il existe un besoin pressant de réduction des émissions, comme en témoignent les rapports récents du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC). Toutefois, ni le Canada, ni les États-Unis n’ont pesé lourd sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et notamment de gaz carbonique (CO2).
Même si les objectifs mondiaux sont de stabiliser la pollution par le carbone aux niveaux de 1990, la moyenne mondiale annuelle des émissions de CO2 a augmenté de 52 % de 1992 à 2012 , et elle augmenté plus de 2012 à 2013 qu’au cours de toute année antérieure depuis 1984 . En janvier 2015, la National Oceanic and Atmospheric Administration des États-Unis a annoncé que « la moyenne mondiale des températures à la surface des terres et des océans a été plus élevée en 2014 qu’au cours de toute autre année depuis le début de la tenue de registres en 1880 » . Au Canada, la température moyenne a augmenté de 1,6o C depuis 66 ans.
Depuis 1990 (année de référence du Protocole de Kyoto), les États-Unis et le Canada ont laissé augmenter leurs émissions alors que les pays européens ont réussi à les réduire par rapport à celles de 1990.
Le Protocole de Kyoto comprenait un objectif réalisable pour le Canada de ramener ses émissions à 6 % de moins que les niveaux de 1990 au plus tard en 2012. L’objectif fixé à Kyoto pour les États-Unis consistait à ramener leurs émissions à 5 % de moins que les niveaux de 1990 au plus tard en 2012.
Malheureusement, les États-Unis n’ont jamais ratifié le Protocole de Kyoto et le Canada s’est désengagé à son égard en décembre 2011. Même si les pays européens ont ramené leurs émissions au-dessous des niveaux de référence de 1990 (Figure 1, en anglais seulement), le Canada et les États-Unis sont loin d’avoir procédé aux réductions prévues dans le Protocole de Kyoto. Il reste que même s’ils n’ont pris que des mesures minimales jusqu’en 2005 et que la baisse considérable des émissions survenue en 2008 était attribuable à la contraction de l’économie mondiale (Figure 2, en anglais seulement), les États-Unis ont réussi beaucoup mieux que le Canada à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.
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Figure 1 – Émissions antérieures et prévues du Canada, des É-U et de l’UE de 1990 à 2030 (disponible en anglais seulement).
L’Accord de Copenhague et la suite – Les États-Unis sont en bonne voie de ramener leur émissions à 4 % de moins que les niveaux de 1990, alors que le Canada a du mal à maintenir les siennes à 7 % de plus que les niveaux de 1990
En 2009, dix-sept ans après le Sommet de la Terre tenu à Rio en 1992, l’Accord de Copenhague a établi de nouveaux objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et les États-Unis ont globalement commencé à réduire leurs émissions. Actuellement, il semble que ceux-ci soient en bonne voie d’honorer l’engagement pris à Copenhague de ramener leurs émissions à 17 % de moins que celles de 2005 d’ici 2020 (ce qui équivaut à environ 4 % de moins que les niveaux de 1990). Toutefois, plutôt que de découler d’une réduction planifiée du recours aux combustibles fossiles, une grande partie de la diminution des émissions de gaz à effet de serre aux États-Unis a été attribuable à la contraction de l’économie par suite de l’effondrement de 2008, bien que les efforts de réduction des émissions se soient intensifiés ces dernières années.
Le Canada a pris exactement le même engagement que les É-U, c’est-à-dire de ramener ses émissions à
17 % de moins que celles de 2005 d’ici 2020 (soit 7 % de plus que les niveaux de 1990). Le Canada n’atteindra pas cet objectif, principalement mais non exclusivement parce que l’augmentation rapide des émissions de l’exploitation des sables bitumineux n’est pas compensée par des réductions très marquées par ailleurs. Par exemple, alors que le Canada aurait dû réduire ses émissions de 1990 à 2011, les émissions de l’exploitation des sables bitumineux ont augmenté de 267 %, malgré une diminution déclarée de 26 % des émissions par baril.
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Figure 2 – Émissions de GES par rapport aux niveaux de 1990 (disponible en anglais seulement)
Réduction des émissions au palier fédéral des É-U – le plan du président Barack Obama
La décision prise par la cour suprême des États-Unis en 2007 de classer le gaz carbonique parmi les polluants a ouvert la voie à la réglementation du carbone par l’Environmental Protection Agency. Toutefois, ce n’est qu’après l’élection de Barack Obama en 2009 que l’on commence à voir les émissions nationales diminuer. En juin 2014, le président Obama annonce un plan étatsunien de réduction des émissions des centrales électriques existantes. C’était la pierre angulaire du plan national d’action sur le climat établi par le président Obama. La politique phare vise plus de 1 000 des centrales les plus polluantes du pays. Puisque les États-Unis tirent 39 % de leur électricité du charbon, le secteur de la production d’électricité compte pour environ le tiers des émissions étatsuniennes de gaz à effet de serre.
Le plan des É-U fixe des objectifs par État de réduction des émissions de GES par unité d’électricité plutôt que de carrément désaffecter les centrales au charbon. Cela donne une marge de manœuvre qui oblige tous les États à prendre des mesures et à encourager les services d’électricité à profiter de toutes options possibles, y compris les améliorations d’efficacité à l’intérieur comme à l’extérieur et le remplacement des hydrocarbures. Cela signifie que les effets se feront sentir beaucoup plus rapidement et que les premières réductions seront les plus économiques. Le plan a été mis à jour en juillet 2015. Il prévoit désormais que les États doivent commencer à tirer 28 % de leur électricité de sources renouvelables (plutôt que 22 %) d’ici 2030.
L’initiative étatsunienne réduira les émissions de carbone de 32 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030, ce qui est conforme à l’engagement pris dans le cadre des négociations internationales sur le climat qui ont lieu cette année à Paris.
Réduction des émissions au palier fédéral du Canada – aucun plan
Le Canada n’a pas de législation « phare » sur le climat même s’il compte parmi les 20 pays dont les émissions de carbone sont les plus élevées. En fait, les provinces ont eu beau prendre des mesures, le gouvernement fédéral n’a pour ainsi dire rien fait pour lutter contre les changements climatiques.
Il est bien connu que les porte-parole du gouvernement fédéral donnent le change alors que ce gouvernement ne fait pas grand-chose pour lutter contre les changements climatiques. Par exemple, la ministre de l’Environnement du Canada, l’honorable Leona Aglukkaq, prétend que le gouvernement fédéral « met en œuvre une approche responsable de réglementation par secteur », mais les règlements censément « mis en œuvre » n’ont pas encore été déposés. Dans un même ordre d’idées, le Premier ministre Stephen Harper a déclaré, au cours d’une entrevue accordée en décembre 2014, que les émissions canadiennes diminuaient. « Les émissions de la plupart des autres pays augmentent. Les émissions mondiales augmentent. Les émissions du Canada n’augmentent pas », a-t-il indiqué. C’est tout simplement faux. Bien que les émissions canadiennes aient diminué depuis 2008 simplement à cause de la récession, même les rapports du gouvernement fédéral n’indiquent pas de réduction des émissions, et les émissions du Canada seront de 22 % supérieures à l’objectif établi à Copenhague de ramener les émissions de GES à 17 % de moins que les niveaux de 2005 d’ici 2020.
Cependant, il y a lieu de signaler que le Canada a pris des mesures de réglementation applicables aux centrales au charbon, bien que ces mesures soient très faibles par rapport à celles des États-Unis à l’égard du même secteur. Le gouvernement fédéral du Canada a interdit la construction de nouvelles centrales au charbon, mais la demande d’électricité tirée du charbon n’augmente pas. Toutes les centrales au charbon existantes pourront poursuivre leurs activités sans les modifier jusqu’à ce qu’elles ferment. Quand elles atteindront la fin de leur durée utile, dans 45 à 50 ans (soit pendant la période de 2060 à 2070), les centrales canadiennes au charbon devront se conformer à la réglementation. D’autre part, la législation des États-Unis oblige les centrales au charbon à réduire leurs émissions de 2020 à 2030, soit environ 40 ans plus tôt.
Émissions par secteur
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Figure 3 : Émissions par secteur (disponible en anglais seulement)
Le Canada a annoncé à maintes reprises qu’il adopterait une approche de réglementation par secteur des émissions de gaz à effet de serre. Malheureusement, en neuf années au pouvoir, les Conservateurs de M. Harper n’ont réglementé qu’une partie des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports, et c’était pour aligner les normes sur celles des États-Unis.
Le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers établit des normes obligatoires sur les émissions de GES des véhicules neufs de 2011 et des années ultérieures, mais cette mesure d’harmonisation de la réglementation est la seule mesure concrète prise par le gouvernement Harper.
Ce gouvernement annonce des règlements sur l’industrie du pétrole et du gaz depuis cinq ans, mais il n’en a pas encore déposé ou adopté un seul. Le gouvernement Harper a en outre reporté à maintes reprises l’établissement de règles sur les centrales électriques au gaz naturel.
Émissions de GES du secteur de la production d’électricité
Tous les changements sont présentés par rapport au maintien du statu quo selon les prévisions de l’EPA et d’Environnement Canada. Les prévisions étatsuniennes sont fondées sur l’analyse de la réglementation à laquelle l’EPA a procédé sur l’option 1 – Mise en œuvre par les États d’une réduction de 22 %. Les prévisions canadiennes sont fondées sur l’analyse par Environnement Canada de l’effet final de la réglementation fédérale des centrales au charbon.
Comparaison entre les provinces et les États
Bien que les émissions nationales des États-Unis aient eu tendance à diminuer à mesure que le gaz naturel moins cher remplace le charbon aux fins de la production d’électricité, des réductions plus marquées nécessitent l’imposition de plafonds obligatoires des émissions des centrales, comme en a proposées le gouvernement Obama. Or, la mise en œuvre du Clean Power Plan (plan pour une énergie propre) de ce gouvernement incombera dans une grande mesure aux États individuels.
Entre-temps, les émissions nationales du Canada augmentent. De plus, si l’exploitation des sables bitumineux se poursuit comme prévu, les émissions continueront d’augmenter et pourraient même doubler en une décennie. Le respect de l’insuffisante contribution prévue déterminée au niveau national (CPDNN) annoncée par le Canada dépend beaucoup des mesures et des politiques des gouvernements infranationaux. Bien que certaines provinces canadiennes dépendent exclusivement de la production hydroélectrique (p. ex., le Manitoba et le Québec), l’Ontario tire une très grande partie de son électricité de l’énergie nucléaire. Seules quelques provinces utilisent encore le charbon pour produire de l’électricité, bien que celui-là demeure une source d’énergie importante pour les provinces sans accès à la mer que sont la Saskatchewan et l’Alberta. Cette dernière brûle plus de charbon que toutes les autres provinces réunies. La Nouvelle-Écosse s’efforce de réduire sa dépendance à l’égard des centrales au charbon et l’Ontario a fermé toutes ses centrales au charbon.
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Figure 4 – Émissions par habitant selon les provinces, à l’exclusion des provinces de l’Atlantique (disponible en anglais seulement)
Cela a un effet énorme sur les réductions possibles des émissions de gaz à effet de serre. Par exemple, même si l’Alberta a des émissions par habitant beaucoup plus élevées que l’Ontario, l’Alberta a plus de possibilité de réduction des émissions que l’Ontario. L’Ontario a désaffecté ses centrales au charbon et accru son recours aux énergies renouvelables et à d’autres sources d’électricité à faible teneur en carbone. Dans un même ordre d’idées, le Québec et la C-B ont grandement réduit leurs émissions alors que les émissions de l’Alberta et de la Saskatchewan ont augmenté à un taux alarmant, principalement en raison de la croissance de l’exploitation des sables bitumineux. Toutefois, malgré cette croissance, les sables bitumineux ne sont pas encore la principale source d’émissions de l’Alberta. En fait, la production d’électricité à partir du charbon, qui fournit plus de 60 % de l’électricité de l’Alberta, demeure la principale source d’émissions de cette province.
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Figure 5 – Évolution des émissions provinciales de GES depuis 2005, à l’exclusion de celles des provinces de l’Atlantique (disponible en anglais seulement)
Répercussions sur l’emploi
Le marché du travail des États-Unis était lamentable en 2010, mais il n’a pas cessé de s’améliorer depuis. Il génère actuellement de très nombreux emplois alors que le moteur d’emploi du Canada toussote. Bien qu’une foule de facteurs entre en compte, la prise par les États-Unis de mesures valables pour lutter contre les changements climatiques a eu un effet favorable sur la création d’emplois.
Depuis l’arrivée au pouvoir du président Barack Obama, les États-Unis appuient la recherche-développement sur les énergies propres, déploient la technologie développée sur leur territoire et ensuite favorisent la vente de cette technologie dans le monde entier. Les États-Unis considèrent essentiellement les énergies propres tant comme des occasions économiques que comme des solutions environnementales.
Les États-Unis ont encouragé activement les entreprises privées à prendre des engagements indépendants des objectifs de chaque État. Cela a donné lieu à des engagements sans précédent de la part de treize multinationales comprenant General Motors, Microsoft, Apple et Coca-Cola, qui ont signé une promesse d’action et affecté collectivement 140 milliards de dollars des É-U pour lutter contre les changements climatiques et pour l’énergie propre. Ces entreprises se sont engagées à réduire leurs émissions de carbone et à recourir davantage aux énergies renouvelables.
Engagements internationaux en vue de la CdP 21 qui aura lieu à Paris – CPDNN
Chaque pays développé a promis d’indiquer sa contribution prévue déterminée au niveau national (CPDNN) à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et au financement mondial de la lutte contre les changements climatiques avant la fin du premier trimestre de 2015 (soit le 31 mars 2015). Le Canada a indiqué que sa CPDNN consistait à ramener ses émissions nationales à 30 % de moins que les niveaux de 2005 d’ici 2030. C’est une contribution tout à fait insuffisante qui témoigne du refus du Canada de faire sa juste part de la réduction des émissions de gaz à effet de serre ou d’y apporter son plein appui. L’objectif vaut au moins mieux que celui que le Canada avait fixé à Copenhague. La CPDNN du Canada équivaut à une réduction à 2 % sous les émissions industrielles de gaz à effet de serre de 1990.
Les États-Unis ont, eux aussi, un objectif insuffisant. Cependant, ils ont un objectif moyen de beaucoup préférable à l’objectif insuffisant du Canada. Ils ont présenté leur CPDNN à temps, contrairement au Canada, et se sont engagés à ramener les émissions à de 26 % à 28 % de moins que les niveaux de 2005 d’ici 2025. Selon Carbon Tracker, la cote « moyen » indique que les plans étatsuniens relatifs au climat sont au moins ambitieux et qu’ils se situent à la limite de ce qui constituerait une contribution équitable. Il serait donc possible de renforcer l’objectif de réduction étatsunien pour qu’il témoigne du degré élevé de capacité et de responsabilité des États-Unis. La CPDNN des États-Unis équivaut à une réduction de 14 % à 17 % sous les niveaux de 1990 d’ici 2025, soit cinq ans avant que le Canada ne ramène ses émissions à 2 % de moins que les niveaux de 1990.
Dix leçons
- Essayer de faire quelque chose d’utile, comme l’ont fait les États-Unis, plutôt que d’en faire le moins possible, comme l’a fait le gouvernement Harper.
- Établir des politiques « phares » comme l’ont fait les États-Unis.
- Fixer des objectifs de réduction des émissions à l’égard de chaque province et territoire.
- Donner plus de latitude aux gouvernements infranationaux (provinces, villes et territoires) pour qu’ils puissent procéder à des réductions par ordre de priorité, les plus économiques passant en premier.
- Plutôt que de prendre des engagements sans dresser de plan permettant de les honorer, d’abord prendre des engagements internationaux de réduction des émissions et ensuite établir un bilan de carbone national et un plan visant à atteindre ces objectifs, comme l’ont fait les États-Unis.
- Donner de claires indications aux entreprises, comme l’ont fait les États-Unis, afin qu’elles puissent planifier et investir de façon stratégique pour aujourd’hui et pour demain et les encourager à prendre leurs propres engagements à réduire les émissions de carbone et à accroître le recours aux énergies renouvelables.
- Poser un cadre de politique globale appuyant la recherche-développement sur les technologies propres, comme l’ont fait les États-Unis. Bien que l’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique appuient la recherche-développement sur les technologies propres, il n’y a pas de politique nationale globale permettant de favoriser les industries des technologies propres mises au point au Canada, et de nombreuses entreprises ont de la difficulté à mettre leurs innovations sur le marché.
- Reconnaître, comme l’ont fait les États-Unis, que la transition vers une économie verte donne l’occasion de créer de bons emplois verts.
- Assumer la responsabilité de faire notre juste part pour réduire les émissions dans le cadre de la communauté mondiale.
- Voter et élire un chef national qui s’est engagé à prendre des mesures pour lutter contre les changements climatiques.
